国有企业的重新定位及分类改革战略的实施

　　以杨瑞龙为首的中国人民大学经济研究报告课题组1998年发表了《国有企业的分类改革战略》，率先对国企分类改革进行了探索。15年后，当年的分类改革呼吁者在新的形势下又有何新思路?

　　完全从属于政府的国营企业制度是传统计划经济的微观基础，而要建立社会主义市场经济体制，就必须具备自主经营、自负盈亏的市场竞争主体，这是市场机制有效配置资源的前提条件。因此，如何通过深化产权制度改革，把国有企业改造成自主经营、自负盈亏的市场主体就成为重构社会主义市场经济微观基础的关键。但由于受各种制度条件的约束，把国有企业改造成真正的市场竞争主体仍面临许多难题。

　　建立现代企业制度的具体形式就是通过对国有产权的重新界定与引入多元化的产权主体对国有企业进行股份制改造。然而在改革的实践中，试图通过引入多级代理关系对国有企业进行股份制改造以使国有企业成为市场竞争主体的做法，因政企难以分开及剩余索取权不具有可转让性而很难确立排他性的法人财产权，若默认代理关系的变形和剩余索取权的非规范扩散，则有可能在一定条件下扩大企业的自主权，但也有可能会加快国有资产的流失速度，从而会迫使政府为了保护国有产权而采取收权或行政干预措施，其结果是减慢国有企业的市场化进程。

　　解决上述难题的可供选择的改革思路是，根据国有企业提供的产品性质及所处行业的差别，可大体上把它们分为竞争性和非竞争性企业，非竞争性国有企业又可分为提供公共产品的企业和从事基础工业、基础设施的垄断性企业两大类。在选择具体的企业改革思路时，并不主张按照市场化要求把全部国有企业改造成以股份公司为主要组织形式的现代企业制度，而应根据国有企业提供的产品的性质及所处行业的差异，选择不同类型的改革战略。

　　提供公共产品的企业宜选择国有国营模式

　　国有企业由于要承担某些社会责任，不可能仅仅按照利润最大化目标参与市场竞争，从而它不可能与非国有企业在同一起跑线上展开市场竞争。那么，这是否就意味着在社会主义市场经济中国有企业变得无足轻重了呢?恰恰相反，国有企业的重要性是毋庸置疑的。这不仅因为坚持公有制占主体的原则主要应由国有企业来体现，而且国有企业在公共产品的生产、存在外部性的场合、报酬递增产业等领域发挥的作用是其他类型的企业无法替代的。事实上，国有企业是一种特殊企业。它的优势主要不在于参与市场竞争，而在于弥补市场失灵。

　　所谓公共产品，是指那些消费不具有排他性但收费存在困难的产品。也就是说，公共产品一旦提供出来，生产者无法排斥那些在消费时不为这些产品付费的搭便车行为。因此，为了保证最优化的公共产品供应量，就只能由政府用向国民征税获取的收入来提供公共产品。公共产品可分为两类。一类是向全体公民免费提供的纯公共产品，如国防、公安系统、公共道路、路灯、下水道、城市美化、污染控制等。另一类是向消费者收取一定费用的准公共产品，如公立学校、公立医院、公共文化设施、城市自来水和煤气、邮政、国家电网、国家政策性银行等。这里集中讨论提供后一类准公共产品的国有企业的改革思路选择。

　　提供准公共产品的国有企业具有以下特点。第一，社会目标在这类企业经营中占据绝对支配地位。第二，垄断程度高。第三，在银行等由多数企业构成的行业中存在信息不对称，即消费者未必拥有充分的信息以决定在多种多样的服务和价格中选择哪种为好。

　　显然，如果这类国有企业按照市场化标准进行改造，则在市场机制的调节下，未必能实现资源的最优配置。因此，政府不仅要对这类企业拥有全部或绝大部分资产的所有权，而且应由政府来直接经营。同时，由于这类企业处于绝对垄断地位，需要由政府对其进行有效的控制，防止企业凭借垄断地位侵害消费者的利益。这种国有国营的企业模式主要有以下特征：(1)由政府筹资创设提供准公共产品的企业。(2)政府直接任命或罢免这类国有企业的负责人。 (3)对进入和退出的控制。(4)对收入分配的控制。(5)自然垄断性国有企业宜选择国有国控模式

　　我国现阶段的基础产业通常具有“自然垄断”的特征。基础产业包括基础工业和基础设施两部分。基础工业是指能源(包括电力)工业和基本原材料(包括重要矿产资源、钢材、石油化工材料等)工业;基础设施主要包括交通运输、机场、港口、通讯、水利等设施。

　　处于基础产业的垄断性国有企业一般具有以下特征：第一，经营目标的双重性。垄断企业不仅要追求利润目标，而且还承担着一定的社会义务，如国家经济安全目标、社会稳定目标、为国家整体经济发展提供基础性条件目标等。第二，在规模报酬递增的条件下，由一个或少数几个企业大规模生产的确要比由许多个规模较小的企业同时进行生产能够更有效率地利用资源。第三，基础产业就其资本规模和技术工程而言，需要巨额投资，且具有“不可分性”;就其施工过程而言，建设周期较长，因此投资回收的周期也很长;就其存量资本的流动性而言，具有较强的凝固性，基础产业的外部效应一般较明显等。第四，基础产业是一个需适度超前发展的产业，因为它是其他一切生产部门从事生产经营活动的基础性条件。

　　作为一个发展中大国，中国需要在基础产业以及支柱产业及高新技术产业中若干重点企业的发展中发挥相当重要的作用。因此，至少在现阶段，不宜按照完全市场化的标准把自然垄断性国有企业改造成纯粹以盈利为目标的市场主体，而应选择国有国控模式。

　　国有国控与国有国营模式的重要区别在于，政府不再是企业的直接经营者，在相当多的企业中政府也不再是唯一的所有者，即存在多元化的投资主体，但国有资本在企业中占有明显的控制地位。政府作为行使国有产权的代理人，兼顾社会目标和盈利目标，对企业实施所有权约束。自然垄断性国有企业既可采取资产经营责任制，也可以进行股份制改造，并以资本为纽带组建一批在国际市场上有竞争力的大型企业集团。在明确界定政府与企业之间的责权利关系的基础上，企业积极参与市场竞争，特别是积极参与在国内市场与国际市场上与海外跨国公司的竞争，不断提高经济效益，并承担相应的决策责任。

　　在自然垄断性国有企业的所有权与经营权发生不同程度分离的条件下，政府通过设置进入许可规则来形成和维持垄断，提高规模经济效益;通过直接或间接控制手段，来防止垄断条件下企业在自主决策时所产生的不良经济后果，并在不损害社会目标的前提下，积极创造条件，鼓励企业参与市场竞争。

　　大型竞争性国有企业宜进行股份制改造

　　竞争性国有企业是指那些国家投资建成的、基本不存在进入与退出障碍、同一产业部门内存在众多企业、企业产品基本上具有同质性和可分性、以利润为经营目标的国有企业。这些国有企业大部分分布在制造业、建筑业、商业、服务业等领域。对大型竞争性国有企业一般宜按照现代企业制度的规范改造成股份公司，使之成为政企分开、产权明晰化、产权主体多元化、管理科学、国家只承担有限责任的法人企业。然后，随着条件的逐步成熟，国有资本逐渐从国有控股的股份公司中退出。

　　要把竞争性大型国有企业改造成自主经营、自负盈亏的市场竞争主体，就必须抓住产权关系明晰化这一改革的“牛鼻子”。满足产权关系明晰化的相关条件实际上就是建立现代产权制度的关键内容，这些条件包括：第一，产权的排他性。产权主体必须对交易对象拥有明晰的、唯一的产权，即产权归属非常明确。第二，产权的可分割性或可分离性。产权的可分割性是产权可转让性的前提条件。产权的可分割性不仅使产权在量上是可以度量的(通过市场价格反映出来，如股票价格)，而且可使人们在拥有和行使这些可分割性的权利时实行专业化分工，获取由分工带来的增量收益。第三，产权的可转让性。产权主体能按照收益最大化的原则自由地处置归其所有的资产，包括部分或全部权利的让渡。第四，产权的有效保护。有效率的交易不仅需要明确地界定产权，而且要求有效地保护产权。保持国家在产权界定和保护中的公正性、透明性和效率取向性，对于建立一个有效率的现代产权制度至关重要。

　　股份公司是现代企业制度的主要组织形式。现代企业制度最具有革命意义的是通过产权的重新界定建立起法人资产制度，使所有权与控制权的分离从一种管理方式上升为一种法律制度。

　　法人资产制度具有以下基本特征。(1)企业必须具有独立的法人资格。只有当企业在法律上成为民事权利和义务的主体，才能独立地承担财产责任，而企业产权有没有独立化是衡量企业是否具有法人资格的主要标志。(2)出资人承担有限责任。企业产权独立化后，出资人在获取相应的资本权益时，只以投入资本额承担有限责任。(3)股票自由让渡是维护法人资产制度的重要条件。(4)界定经营者与公司的关系。经营者在法人代表机构授权下具体执行企业业务，收入、升迁、声誉直接与企业资产的营运效率及资产的增值状况相联系。(5)合理有效的所有权约束。所有权与控制权分离后，所有权约束对于企业的生存和发展从来都是必要的。在股份制下，所有权约束分为两个层次：第一层次是股东通过在股东大会上用“手”投票和在股票市场上用“脚”投票，对公司法人施加股权约束，使公司资产营运符合所有者增值资产和增加资本收益的愿望;第二层次是公司法人机构通过控制重大战略决策权、经理任免权、监督权等方式向经营者施加法人所有权约束，以确保公司的长期稳定发展。(6)要有一支高素质的企业家队伍。企业家的素质对于法人资产的高效率营运起着至关重要的作用。(7)必要的外部约束条件。一是硬的市场约束;二是硬的法律约束。

　　竞争性国有中小企业宜完全放开

　　企业改革的经验告诉我们，国有资本从中小型竞争性国有企业中退出，不仅有利于让这些企业彻底摆脱政府的干预，完全在市场竞争中求生存、求发展，为建立社会主义市场经济创造必要的微观基础，而且有利于政府卸下不得不常常为它们“输血”的巨大负担，转而可以集中财力和人力抓好那些应由政府控制的行业。

　　在选择国有资本退出方式时，可以充分发挥资本经营这一杠杆作用，推动企业的兼并和重组，优化资产质量。为此，需推进以下几方面的改革：一是加快企业的改制。通过明晰产权关系明确企业的风险承担主体，避免企业重组中的资产流失问题。二是明确资本经营的主体是企业，政府只是企业重组的规则制定者而不是直接参与者。三是避免企业重组中的所有制歧视。国有企业与非国有企业可以互相兼并，市场竞争效率是主要的衡量标准。四是所有权的可转让性。对于宜走向市场的国有企业，应开放所有权的转让市场;五是进一步完善证券市场。一个有效的证券市场不仅提供了资本转让的场所，而且可以及时反映资产的价格，从而可以大大降低企业重组的成本。同时，也可在部分中小型国有企业实行员工持股计划。对于那些重组成本过高而又能够卖出一个较好价钱的中小型企业予以出售。对于那些既卖不出去又无改造前景的亏损企业则予以关闭，宣布破产。

　　推动国有产权的转让对于提高国有资产的运行效率是非常重要的，但产权转让过程中国有资产的大规模流失又是一个不争的事实。如何既能以合理的价格推动国有产权的有序流动，又能保护国有资产是一个具有挑战性的问题。产权的证券化交易可通过证券交易所进行，一个运行有效和公开透明的资本市场有可能规范产权交易的价格与程序，但对于大量的非上市公司如何透明化地进行产权交易呢?

　　一、用市场的办法进行企业改制。面对国门打开后跨国公司的竞争压力，许多地方政府希望培育出一批能与国际巨头抗衡的航空母舰，所采用的大多是行政办法，如通过包办婚姻的办法把一批企业捆绑在一起，殊不知一批小舢板捆绑在一起更加经不起风浪的冲击。因此，在企业改制过程中，并非是政府在那里发号施令、指手画脚，而是让市场主体唱主角，让企业与来自境内外的投资人自由恋爱，进行产权多元化的重组，使新组建的股份公司完全成为市场的产儿。

　　二、进行重组的不仅仅是活不下去的国有企业，而是率先主动改制“大”的和“好”的国有企业。一些地方在推进国有经济的战略性调整时，常常希望把负债累累、亏损严重的国有企业甩掉，对那些日子还能过得下去或过得不错的企业拽在手中不愿松手。其结果是差的企业没人敢接手，而一些当时还算不错的企业因机制或体制问题日趋衰落，最终也落得深藏闺房容颜日衰以至于嫁不出去的下场。因此，可供选择的思路就是把国有独资企业改造成混合所有制经济，同时对集团核心产业外的部分采用靓女先嫁、整体改制、放虎归山等方式推向市场。

　　三、建立一个国有产权可转让的开放性竞价机制。产权的有序流动需要一个程序规范、透明度高的交易平台。开放证券市场后，证券交易所为产权的证券化交易提供了场所，但对于非上市公司的产权交易则面临困难，主要问题是如何确定国有股权的转让价格。如果价格定得太高，则无人接盘;如定得太低，则会导致国有资产流失。最近有些地方成立的产权交易所挂牌上市，从而为产权的非证券化交易提供了场所。具有制度创新意义的这些联合产权交易所不仅成为物权、债权、股权和知识产权等各类财产权的综合性交易平台，而且成为国有产权有序流动、国内外资本进入和退出的产权转让平台。一旦改制企业的资产通过联交所这一“阳光交易平台”，按照“公开、公平、公正”的原则进行交易，有助于通过开放性的交易平台形成合理的国有产权的竞价机制，实现国有资产的保值和增值，同时也为国内外的投资者参与企业的股份制改造提供了平等的机会，推进了国有企业投资主体多元化的进程。

 　　四、国有企业的改制采用与国际接轨的规范化运作方式。随着国有资本从竞争性领域退出步伐的加快，有些地方的企业改制被长官意志所控制，如政府下指标、定进度、选买家、定价格，甚至在封闭条件下搞管理者收购，出现了国有资产自卖自买的现象，不仅导致改制后的股份公司的运作具有不规范性，而且不利于国有产权的保护。因此，企业改制应力图突破政府干预的体制性障碍，遵循国际惯例，以确定中介机构为突破口，进行透明化、规范化的运作。这种与国际接轨的规范化运作方式不仅有助于实现产权制度创新，而且有利于引进“门当户对”的国际大财团作为战略合作者。